摘要
此次修訂21號文備受關(guān)注的兩處，一是10%的“紅線(xiàn)”是否會(huì )有變化，二是“政府性基金預算作為PPP財政承受的一部分”是否會(huì )被寫(xiě)入。

金屬質(zhì)感分割線(xiàn)

 已經(jīng)實(shí)施了三年多的財政部21號文，目前正在修訂中。

21號文，即2015年4月7日，財政部印發(fā)給各地方財政部門(mén)的《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號文件）。

據了解，5月24日，財政部PPP中心在中央財經(jīng)大學(xué)召開(kāi)會(huì )議，對21號文的修訂工作進(jìn)行了部署，按照章節分了幾個(gè)編寫(xiě)組，將任務(wù)分給了中央財經(jīng)大學(xué)、中投咨詢(xún)、大岳咨詢(xún)、地方財政部門(mén)的PPP領(lǐng)域人士。

一位參與修訂工作的專(zhuān)家告訴記者，21號文在實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)現了許多問(wèn)題，這次修訂是對這幾年遇到的問(wèn)題進(jìn)行規范、完善，包括支出責任識別、財政承受能力的計算方式、財政能力和政府支出責任，以及提出預算的范圍，即PPP項目的財政支出責任與預算之間的對接等等。

在北京清控偉仕咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理劉世堅看來(lái)，21號文是整個(gè)PPP行業(yè)的基本游戲規則之一。他認為，現在PPP行業(yè)游戲規則可以用三個(gè)“兩個(gè)”來(lái)概括：“兩個(gè)部委、兩個(gè)文件、兩個(gè)論證”。兩個(gè)部委是指財政部和發(fā)改委，兩個(gè)文件是國發(fā)60號文和國辦發(fā)42號文，兩個(gè)論證是財政承受能力論證（21號文）和物有所值評價(jià)（167號文）。

劉世堅認為，這六個(gè)要素是構成了現行PPP的基本框架?，F在21號文的修訂主要關(guān)注點(diǎn)有：“10%紅線(xiàn)”的問(wèn)題、地方政府的PPP項目中已經(jīng)到10%上限的怎么處理，針對不同的地域，怎么防止“一刀切”？

按照21號文第25條的規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%。省級財政部門(mén)可根據本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時(shí)對外公布。

兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)

此次修訂21號文備受關(guān)注的兩處，一是10%的“紅線(xiàn)”是否會(huì )有變化，二是“政府性基金預算作為PPP財政承受的一部分”是否會(huì )被寫(xiě)入。

10%的支出比例被稱(chēng)為“紅線(xiàn)”。2017年8月，時(shí)任財政部副部長(cháng)史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展工作座談會(huì )上的講話(huà)中，明確提出要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線(xiàn)”，第一條就是要嚴控“紅線(xiàn)”。要強化財政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開(kāi)。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時(shí)公開(kāi)財政承受能力論證報告及有關(guān)數據。未按規定公開(kāi)的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線(xiàn)的地區，要進(jìn)行風(fēng)險預警。

張笛（化名）是一家PPP咨詢(xún)公司的項目總監，操作過(guò)近百個(gè)PPP項目。他告訴記者，現在有些地區的財政承受能力已經(jīng)接近10%，但是在基金預算中還有空間，大部分地區都沒(méi)有使用基金預算。使用基金預算比較多的都是開(kāi)發(fā)區類(lèi)的，如新區、產(chǎn)業(yè)園區建設等。有些地方財政承受能力難以支撐PPP項目，用基金預算做補充，部分用一般公共預算，保證財政承受能力中的預算支出不超過(guò)10%，他認為這樣操作是合規的。

劉世堅認為，要是把基金預算作為10%的基數，這樣就縮小了基金預算對PPP的支撐作用，因為基金預算是以收定支，這樣作為指出預算的基數不太合適。所以基金預算不要和一般公共預算作為基數，這就需要對基金預算的列支科目單獨做一些改革，算是對財政承受10%上限的一個(gè)優(yōu)化。但是總體上PPP在預算支出里還是需要一個(gè)上限約束。

張笛也認為不少地方政府的負債率高，各項剛性支出責任也很大。突破10%會(huì )有很大的風(fēng)險，所以一般預算突破10%沒(méi)有必要，可以對基金預算進(jìn)行調整來(lái)支撐PPP項目。

為什么修訂？

2018年5月24日，財政部PPP中心、中央財經(jīng)大學(xué)、大岳咨詢(xún)有限責任公司、中投咨詢(xún)有限公司等參與21號文修訂工作的專(zhuān)家，對修訂任務(wù)進(jìn)行了分工，根據任務(wù)分工，各個(gè)小組草擬了一些問(wèn)題，然后將問(wèn)題反饋給財政部PPP中心，由財政部PPP中心邀請相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家提供支持。

其實(shí)，財政部對于修訂21號文早有跡象。

2017年7月7日，在回復十二屆全國人大代表李建春提出的關(guān)于調整PPP項目財政承受能力論證方式的建議時(shí)，財政部表示：“近年來(lái)我們制定了《PPP項目財政承受能力論證指引》、《PPP項目財政管理暫行辦法》等一系列制度規范，明確要求統籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，每一年度需要從一般公共預算安排的PPP項目支出責任不超過(guò)一般公共預算的10%，將符合條件的PPP項目的財政支出責任納入預算管理，并由上級財政部門(mén)對下級財政部門(mén)進(jìn)行監管，從而對政府履行合同義務(wù)形成有效約束，對財政風(fēng)險加強管理。10%的紅線(xiàn)，是在參考借鑒國際通行標準（6-7%）的基礎上、結合我國城鎮化發(fā)展實(shí)際需要、經(jīng)過(guò)反復論證最終確定的‘上限’。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤(pán)活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì )資本參與PPP項目。”

財政部還表示按照中央經(jīng)濟工作會(huì )議“防風(fēng)險”主基調，為推進(jìn)PPP持續健康發(fā)展，已將修訂完善《PPP項目財政承受能力論證指引》列入財政部2017年P(guān)PP重點(diǎn)工作。2017年上半年，財政部已啟動(dòng)前期專(zhuān)家論證工作，并擬通過(guò)召開(kāi)座談會(huì )等形式聽(tīng)取各方意見(jiàn)，結合實(shí)踐情況加快修訂完善。

上述參與修訂的專(zhuān)家告訴記者，此次修訂21號文的主要原因首先是政府性基金能不能作為PPP的預算使用，能用的話(huà)、如何用，都沒(méi)有明確規定；另外，21號文的測算公式會(huì )使項目公司的前期的現金流為負，這樣就會(huì )讓項目公司難以為繼，可能連項目貸款都償還不了。再有便是10%的紅線(xiàn)指標在不同地區、不同的財力之間如何協(xié)調平衡的問(wèn)題。

同時(shí)，該專(zhuān)家坦承，10%的紅線(xiàn)指標修訂的可能性不大。史耀斌在上述會(huì )議中還提出現在PPP不規范的四個(gè)問(wèn)題，其中之一就是支出上限“虛化”問(wèn)題。對于PPP項目支出責任不得超過(guò)預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關(guān)不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長(cháng)期支出壓力。

一直關(guān)注環(huán)保領(lǐng)域的E20研究院執行院長(cháng)薛濤建議，此次修訂21號文應對政府性基金在PPP合規使用及限制方面給予更詳細的規定，同時(shí)，對未來(lái)一般公共預算的增長(cháng)和全口徑PPP支付的計算范圍也應給出詳細規定。

據了解，財政部要求各修訂小組在6月底7月初，擬出21號文修訂初稿，各個(gè)小組在近期都召開(kāi)了會(huì )議。